近年来，汉中市委、市政府把居家社区养老工作作为重要民生实事，全力推进社区日间照料中心和农村互助幸福院等养老服务设施建设，为老年人提供“菜单式”就近便捷服务，打造“没有围墙的养老院”，取得了一定成效，但还存在一些问题：市级及县区未将运营管理工作纳入考核；市县两级运营补助资金未纳入财政预算，投入不足；设施运行缺乏专业管护力量；市县各有关职能部门配合措施不力，未能形成有效合力，社区日间照料中心场所问题十分突出；运营利润微薄，社会力量参与积极性不高，缺乏可持续动力。对此我们建议：将两项设施运营补助纳入市县财政预算，每年共落实运营补助资金5972万元，市县财政4:6分担；按照人均用地不少于0.2平方米的标准，落实养老服务设施建设用地；补充一批社区专职工作人员、开发一批养老服务公益性岗位，充实工作力量，确保运营有专人管理；强化各职能部门协调联动，出台发展规划、资金投入、设施建设、人才培育、运营管理、服务标准化、智慧化等扶持鼓励政策，弥补短板弱项；强化目标考核，将两项设施运营管理工作纳入年度综合考核，推动县区再加力，把汉中养老工作进一步做深、做细、做实。
党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。近年来，市委、市政府把居家社区养老工作当作重要民生实事紧抓不放，全力推进社区日间照料中心和农村互助幸福院等养老服务设施建设，为老年人提供“菜单式”就近便捷养老服务，努力打造“没有围墙的养老院”，取得了一定成效，但还存在一些需要解决的问题，对此我们开展了调研。
一、我市居家社区服务设施基本情况
（一）服务设施齐备健全。截至目前，我市60岁及以上常住人口78.06万人，占总人口的24.13。其中，65岁以上人口56.88万人，占17.71。据调查，97以上的老人选择就近就便，在熟悉的居家社区环境养老。我市共有293个社区，相对省内其他地市，由于历史原因我市社区数量较多，社区日间照料中心建成数量位居全省前列。认真贯彻省上《关于推进养老服务发展的实施意见》提出的：“打造15分钟养老服务圈，到2022年，社区老年人日间照料机构覆盖率达到90％以上”要求，印发了《加快推进社区老年人日间照料中心建设三年行动计划（2021—2023年）》，将日间照料中心建设纳入4111调度，并加速推进，截至目前，全市建成日间照料中心294个，实现社区100全覆盖，提前一年超额完成省定任务；有序推进农村互助幸福院建设，全市1894个行政村建成农村互助幸福院1516个，覆盖率80.5。我市日间照料中心建设工作受到省民政厅肯定，经验在全省推广。
（二）运营管理有序开展。目前，民政部和省民政厅均未出台社区日间照料中心和农村互助幸福院规范运营标准的政策文件，省民政厅要求运营工作量力而行、创新实践、逐步规范，开展生活照料、文化娱乐、精神慰藉等均可视为已经正常运营发挥作用。按照省民政厅运营要求，我市已建成的社区日间照料中心中正常运营202个，占比69；已建成农村互助幸福院1516个，正常运营1130个，占比75（见表1）。为确保社区日间照料中心和农村互助幸福院充分发挥社区居家养老的功能作用，我市一手抓建设，一手抓规范管理，结合实际，先后制定出台了居家和社区养老服务设施建设及运营补助办法、农村互助幸福院建设运营奖补暂行办法、规范农村互助幸福院建设和运营管理的指导意见、社区老年人日间照料中心运营管理办法等文件，为规范运营管理提供了制度保障。
（三）保本微利运营。根据走访调研摸底，日间照料中心和农村互助幸福院运营营收和成本整体处于紧平衡状态，利润微薄，甚至亏损。实地走访部分日间照料中心和农村互助幸福院具体情况如下：1.汉台区前进路社区日间照料中心日均服务老年人60人，每月各项食材成本6000元、水电煤气等成本900元、人员工资成本12000元、房屋租金6000元、其他成本1000元。每月流水营业收入27000元，每月净利润1100元。2.略阳县象山湾社区日间照料中心日均服务老年人85人，每月各项食材成本22000元、水电煤气等成本6000元、人员工资成本30000元、房屋租金20000元、其他成本9000元。每月流水营业收入90000元，每月净利润约3000元。3.城固县龙头镇新光村农村互助幸福院日均服务老年人15人次，每月各项食材成本1200元、水电煤气等成本465元、人员工资成本1000元、其他成本500元。每月流水营业收入750元，每月亏损2415元。总体上，社区日间照料中心和农村互助幸福院运营成本较高，盈利不稳定，不可控因素较多。
二、工作中存在的短板弱项
一是重视程度不够。县区对居家社区养老服务工作重视程度不够，没有真正把居家社区养老作为一件重要的民生实事来抓，未将养老服务设施运营管理情况纳入工作考核。镇（街道办）和社区（村）普遍将政府投资建成的日间照料中心和农村互助幸福院作为增加集体收入的优良资产出租收租金，不愿意低偿或无偿交第三方运营发挥社会效益。部分幸福院与村委会建在一起，连体运行，以前建成的幸福院房屋多被村便民服务室及其它功能室占用。此外，我市是全省唯一未将民政工作纳入市对县区年度综合考核的市，导致民政工作在基层普遍重视程度不够，资金无保障、人员不到位，县区、镇（街道办）、社区（村）执行政策力度层层递减，持续弱化。市民政局多次对日间照料中心及农村互助幸福院的运营情况进行安排部署、督导检查，但落实效果仍不尽人意。
二是运营资金投入不足。日间照料中心和农村互助幸福院运营补助资金保障是基础，在一次性投入建设资金以后，由于没有后续运营资金支持，基本维护费用难以得到保障，导致部分服务设施不能充分发挥作用。经市民政局、财政局多次协调沟通，我市从2022年开始对日间照料中心和农村互助幸福院运营进行补助，每个评估合格的日间照料中心每年补助10万元、农村互助幸福院每年补助0.5万元，所需补助资金市县2:8分担。由于县区承担补助资金压力大，且市县两级补助资金均未纳入财政预算，补助资金无保障。运营补助不到位，运行成本居高不下，如果全凭市场化运营，养老服务费用高，将导致70以上的老人无法承受，这种普惠性养老机构也就难以真正有效发挥作用。
三是管理人员缺乏。经过多轮机构改革，原镇（街道办）的民政机构不复存在，并入社会事务办，民政工作作为兼职业务，人员变动大、责任不清、业务不熟、政策不懂普遍存在，镇（街道办）民政干部忙于其他业务，普遍缺乏对辖区日间照料中心和农村互助幸福院运营管理工作的指导。目前，全市293个社区，共有“两委”干部2064人，专职工作人员557人，合计2621人，平均每个社区8.9人。我市日间照料中心和农村互助幸福院的运行管理大多依靠社区（村）干部兼职管理，近年来，社区（村）工作任务重、头绪多，且社区专职工作人员流失严重，在开展养老服务方面派不出专门人员管护社区日间照料中心和农村互助幸福院，给运营管理造成一定困难，导致部分已建成的居家社区养老服务设施闲置或开展服务不经常。
四是养老服务工作合力不够。日间照料中心和农村互助幸福院建设运营工作，需要各职能部门密切配合，同向发力，形成强大工作合力。目前，市县各有关职能部门还存在对居家社区养老服务工作认识不到位、措施不到位、配合不到位等情况。尤其是社区日间照料中心场所问题十分突出，老旧小区无场地，新建小区有规划、无建设或建设标准缩水，建成后权属不清，交付难，房屋产权大多数归开发商，开发商完全以市场化形式对外出售或出租，年租金高达10万-20万元，日间照料中心根本无法运营。因此，服务场所问题成为制约居家社区养老服务工作有序开展的重要因素。
五是社会力量参与积极性不高。受收入水平、养老观念、消费习惯等因素影响，社会化养老模式没有得到广大老年人及家属的广泛认同。大多数老年人依然以依靠子女养老为主，且停留在吃饱穿暖等最基本的需求层次，没有形成消费习惯，支付意愿不足。社会力量运营居家社区养老服务设施利润微薄，日间照料中心和农村互助幸福院运行缺乏可持续动力。同时，受疫情影响，已经委托第三方运营的居家社区养老服务设施营业收入持续下滑，社会力量对参与投资居家社区养老服务持谨慎观望态度。
三、养老服务设施运营管理对策建议
一是加大资金投入。建议发挥政府在社区养老服务中的重要作用，增加财政投入，将日间照料中心和农村互助幸福院运营补助纳入市县财政预算。全市294个社区日间照料中心，若按每个每年补助10万元，需补助2940万元。1516个农村互助幸福院，按每个每年补助2万元，需补助3032万元，每年共需落实补助5972万元。县区普遍建议按市县财政4:6分担，市级承担2388万元，其余由县区承担，运营补助主要解决水、电、燃气、互联网及相关设备购置、维护和管理人员工资补助等，只有把成本降下来才能从根本上保障能运营、运营得起、运营得好。各市均出台了补助政策支持日间照料中心和农村互助幸福院运营（根据查阅网络资料及向有关地市民政干部咨询得到数据，见表2）。例如，商洛市日间照料中心老人用餐实行限价，早餐1元，午餐、晚餐3元，资金缺额由政府兜底解决，因此，他们的运营效果非常好，取得了良好社会效益。
二是解决好服务场所问题。按照人均用地不少于0.2平方米的标准，落实养老服务设施建设用地。城镇居住区按照每百户不低于20平方米的标准配建社区养老服务设施。新建居住区做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，建成的日间照料中心产权按程序应移交社区统一规范化管理，绝不可由开发商对外出售或商业化出租。已建成居住区无养老服务设施或者现有设施未达标准的，结合老旧小区改造，由镇（街道办）通过政府购置、置换、租赁等方式解决场所问题。
三是加强社区工作力量。打通服务保障“最后一米”最大的难题是人手不够，提升居家社区养老服务质量，充实社区工作力量是关键，足够的力量将使“最后一米”的服务更好更快更精准。建设一支数量充足、结构合理、管理规范、素质优良的专业化、职业化社区工作者队伍，更好地为广大社区居民服务，为加强基层治理体系和治理能力现代化建设提供坚强工作力量保障。目前，我市社区缺配专职工作人员619名，建议尽快补充一批社区专职工作人员或开发一批养老服务公益性岗位，使每个日间照料中心和农村互助幸福院都有专人负责运营管理。
四是强化部门联动。建议市政府每年召开一次专题会议，研究解决居家社区养老发展中遇到的困难问题，引领全市居家社区养老服务健康有序发展。督促各职能部门协调联动，尤其是发改、财政、自然资源、住建、卫健、人社、医保、工信、市场监管、残联等多个部门按职责分工，有针对性出台一批扶持鼓励政策，有效弥补发展规划、资金投入、设施建设、适老化改造、医养结合保障、人才培育培训、运营管理、老年人探访关爱、服务标准化、失能老年人帮扶、智慧化养老及互联网 “虚拟养老院”建设等制约居家社区养老服务发展的短板弱项。
五是强化目标考核。“养老”已成为社会、政府、家庭、个人绕不开的话题。日间照料中心和农村互助幸福院在养老服务体系建设中具有基础性、支撑性、普惠性作用，被誉为“没有围墙的养老院”。特别在当前经济社会快速发展，人口老龄化加快，居家和社区养老需求剧增的状况下，日间照料中心和农村互助幸福院作为解决老年群体居家和社区养老服务的重要载体和主阵地作用尤为凸显，加强管理和运行，并发挥其功能作用非常重要。建议将民政工作纳入年度综合考核，其中，将日间照料中心和农村互助幸福院运营等养老服务工作作为重点考核内容。只有这样，县区才能真正从思想认识上重视，从工作行动上重视，从人、财、物保障上重视，才能把这件事关千家万户的普惠性民生养老工程做深、做细、做实。
